當(dāng)前各地網(wǎng)約車監(jiān)管政策仍然存在過于嚴(yán)苛和門檻過高的問題，不利于網(wǎng)約車的合規(guī)化運營、公平競爭和健康發(fā)展。圖為2018年8月28日，北京，37歲的滴滴出行司機劉先生駕駛他的電動汽車外出接單。 視覺中國 圖
一、網(wǎng)約車監(jiān)管：背景
傳統(tǒng)巡游出租車行業(yè)普遍存在壟斷經(jīng)營、供給不足、服務(wù)質(zhì)量不高等問題，網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車（簡稱網(wǎng)約車）和私人小客車合乘（也稱順風(fēng)車、拼車）的出現(xiàn)，使出租車行業(yè)發(fā)生了顛覆性變革。中國互聯(lián)網(wǎng)信息中心的數(shù)據(jù)顯示，截止2018年6月，中國網(wǎng)約車用戶規(guī)模達到3.46億，較2017年末增長20.8%。
作為一種新生事物，網(wǎng)約車未能被很好地嵌入到現(xiàn)有的監(jiān)管框架中進行治理，長期處于政府監(jiān)管的灰色地帶。順風(fēng)車有很強的社交屬性，容易誘發(fā)乘客安全問題。網(wǎng)約車的大量涌入還加劇了城市交通擁堵和環(huán)境污染。最后，網(wǎng)約車的興起對傳統(tǒng)巡游出租車的經(jīng)營者和從業(yè)者構(gòu)成利益威脅。
為推動網(wǎng)約車的健康發(fā)展和出租車行業(yè)改革，2016年7月28日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化改革推進出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，交通運輸部等七部門聯(lián)合印發(fā)《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》。這兩份規(guī)范性文件均于2016年11月1日起施行，它們的出臺為網(wǎng)約車的合規(guī)化運營打開了大門。但許多城市在具體落實時，卻對網(wǎng)約車平臺公司、車輛和駕駛員設(shè)定了過高的進入門檻，使大量網(wǎng)約車難以合規(guī)化。與此同時，無法合規(guī)化運營導(dǎo)致網(wǎng)約車安全問題層出不窮，輿論反響強烈。
2018年8月31日，交通運輸新業(yè)態(tài)協(xié)同監(jiān)管部際聯(lián)席會議決定，由交通運輸部等十部門自9月5日起對滴滴等網(wǎng)約車順風(fēng)車平臺企業(yè)進行為期半個月的全面安全專項檢查。2018年9月10日，交通運輸部辦公廳和公安部辦公廳聯(lián)合發(fā)出緊急通知，要求2018年12月31日前在全國范圍組織開展打擊非法從事出租汽車經(jīng)營的專項整治行動，“全面清退不符合條件的車輛和駕駛員，并基本實現(xiàn)網(wǎng)約車平臺公司、車輛和駕駛員合規(guī)化”。
2018年11月28日，交通運輸部等聯(lián)合檢查組成員單位召開網(wǎng)約車順風(fēng)車進駐式安全專項檢查工作新聞通氣會，通報了檢查中發(fā)現(xiàn)的突出問題和安全隱患，并要求滴滴公司等8家主要網(wǎng)約車順風(fēng)車平臺公司限期整改。
在公眾輿論壓力和政府強力監(jiān)管的共同作用下，各網(wǎng)約車平臺公司均表示，將進一步加快平臺內(nèi)車輛和駕駛員的合規(guī)化進程，配合政府部門完成數(shù)據(jù)對接和合規(guī)監(jiān)管。
但是，這是否會使網(wǎng)約車出租車化？是否會讓代表未來發(fā)展趨勢的網(wǎng)約車倒退？“打車難”、“打車貴”的問題是否會復(fù)現(xiàn)？這些問題都是拷問網(wǎng)約車監(jiān)管的關(guān)鍵問題，也是值得學(xué)者與實務(wù)者關(guān)注的重要議題。
2017年底，我們曾對中國城市的網(wǎng)約車監(jiān)管政策進行全面梳理（參見中國人民大學(xué)國家發(fā)展研究院政策簡報第25期《中國城市網(wǎng)約車政策：地方保護還是利益博弈？》）。一年過去，我們對所有地級以上城市的網(wǎng)約車監(jiān)管政策進行重新檢索和編碼，試圖更深入分析和討論相關(guān)問題。
二、城市網(wǎng)約車監(jiān)管政策：殊異與趨同
我們通過互聯(lián)網(wǎng)搜集了297個地級以上城市的網(wǎng)約車監(jiān)管政策。對未出臺網(wǎng)約車監(jiān)管政策的城市，我們核對了其所出臺的出租車改革政策。一些城市的正式文件沒有發(fā)布，我們根據(jù)征求意見稿或征集意見稿去編碼。截至2018年10月，全國有246個城市出臺了網(wǎng)約車監(jiān)管政策，占所有城市的82.83%（見圖1）。與2017年底出臺政策的203個城市（68.35%）相比，過去一年出臺網(wǎng)約車監(jiān)管政策的城市新增了43個。
圖1. 頒布網(wǎng)約車監(jiān)管政策的城市數(shù)量增長情況
網(wǎng)約車監(jiān)管政策的核心是對網(wǎng)約車平臺公司、車輛和駕駛員三者的合規(guī)要求，為此我們從這三個方面予以編碼。我們結(jié)合已有研究設(shè)計了編碼表，編碼內(nèi)容具體如下。針對具體項目的編碼盡可能采取是或否的簡便編碼原則，這樣便于統(tǒng)一比較。
（1）網(wǎng)約車平臺公司：企業(yè)法人資格、線上服務(wù)能力、電子支付、制度建設(shè)、服務(wù)機構(gòu)、購買承運人保險、合同、線下服務(wù)能力。
（2）車輛：是否鼓勵新能源汽車、車牌、排氣量、車輛軸距、購車時間、安全性能（衛(wèi)星定位、應(yīng)急報警裝置）、購買保險、座位數(shù)量、行駛時間、車身長度、高度或者寬度、車輛登記（預(yù)約出租客運）、車輛價格、行駛里程、發(fā)動機功率、扭矩、運營標(biāo)識、網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車運輸證、城市排放指標(biāo)、申請人、主管部門。
（3）駕駛員：戶籍或居住證、駕駛證、駕齡、年齡、肇事犯罪、危險駕駛犯罪、暴力犯罪、吸毒記錄、酒后駕駛、記分、考試合格、交通安全違法行為、是否吊銷從業(yè)資格記錄、文化程度、健康情況、從業(yè)資格證。
研究顯示，各地政府對網(wǎng)約車平臺公司、車輛和駕駛員的監(jiān)管采取了相似但又殊異的政策取向。表1顯示了各地政府對網(wǎng)約車平臺公司的監(jiān)管政策，可以看到國務(wù)院提出的要求均得到了不同程度的執(zhí)行。
幾乎所有城市都要求網(wǎng)約車平臺公司具備線下服務(wù)能力、線上服務(wù)能力、制度建設(shè)和服務(wù)機構(gòu)，但是在要求購買承運人保險、簽訂合同、電子支付等方面，則只有七成的城市有此規(guī)定；對企業(yè)提出法人資格要求的則只有近半數(shù)
。
表1. 網(wǎng)約車平臺公司的監(jiān)管條款。注：*指國務(wù)院提出的要求，下同。
值得注意的是，許多未列入正式監(jiān)管政策的隱性要求，卻是阻礙網(wǎng)約車平臺公司在各地合規(guī)化的關(guān)鍵因素。由于網(wǎng)約車平臺公司帶有互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的性質(zhì)，可能不在實際經(jīng)營地納稅，這使很多城市認為不可接受，而傾向于要求企業(yè)在當(dāng)?shù)刈院图{稅。比如，相對來說，要求企業(yè)注冊為法人會大大提高進入門檻，而僅要求分支機構(gòu)則會降低進入門檻。
在網(wǎng)約車的車輛監(jiān)管方面
（見表2）
，多數(shù)城市政府的監(jiān)管政策都規(guī)定了座位數(shù)量、安全性能、網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車運輸證、車輛登記（預(yù)約出租客運）、購買保險等國務(wù)院規(guī)定的要求，且是各個條款中涉及最多的
。但是，有許多城市規(guī)定了國務(wù)院要求以外的條款，使車輛合規(guī)化非常困難。比如，半數(shù)以上的城市規(guī)定了購車時間、車輛軸距、行駛里程、車牌、車輛價格、運營標(biāo)識、行駛時間等要求，還有近半數(shù)的城市提及城市排放指標(biāo)和排氣量。甚至有少數(shù)城市對發(fā)動機功率或扭矩以及車身長度、高度或?qū)挾忍岢隽艘蟆?/span>
購車時間一般規(guī)定為未滿或不超過的年數(shù)，一些城市甚至要求必須為新車。在近82%有此規(guī)定的城市中，約21%的城市規(guī)定車輛購買不足兩年，61%的城市則要求不足三年，還有不足兩成的城市提出了購買時間不足四到八年的要求。顯然，要求車輛必須是新車，一方面可以減少已有車輛進入網(wǎng)約車行業(yè)，另一方面也是為了提高安全系數(shù)。對網(wǎng)約車購買時間的規(guī)定，特別是要求新購車輛或購車時間較短，有違共享經(jīng)濟的發(fā)展初衷，即利用社會閑置資源而提供共享服務(wù)。
車輛價格方面，各地規(guī)定不一，包括銷售發(fā)票價稅合計金額、新車計稅價格、車輛購置稅計稅價格、最低計稅價格、未含稅價等；或者和出租車參照或區(qū)別，比如“價格高于服務(wù)所在地現(xiàn)有主流巡游出租汽車”，“本市巡游出租汽車購置稅計稅價格”、“巡游出租汽車禮賓型同期購置價格”、“價格高于服務(wù)所在地現(xiàn)有主流巡游出租汽車”，或者是巡游車主流車型平均市場價格1.5倍。有些地區(qū)在這方面較為寬松，比如車輛購置價格和軸距可以“滿足一個條件即可”，或者其他兩個條件滿足一個條件即可。
在60%有價格規(guī)定的城市中，19%的城市規(guī)定車輛價格和出租車相當(dāng)，14%的城市則提出車輛價格需要達到出租車價格的1.2、1.3、1.5或2倍以上；66%的城市提出了7萬元-15萬元的具體購置價格，比如18%的規(guī)定不低于10萬元，34%的規(guī)定不低于12萬元。
上述分析表明，很多城市是出于將網(wǎng)約車同出租車差別化發(fā)展的考慮提出相關(guān)要求的，即推動網(wǎng)約車朝著豪華型服務(wù)發(fā)展，以避開同出租車的正面交鋒。
67%的城市提出了車輛軸距要求，48%的城市提出了排氣量要求，還有9%的城市提出了發(fā)動機功率要求。
表2. 有關(guān)網(wǎng)約車車輛的監(jiān)管條款
在對網(wǎng)約車駕駛員的要求方面
（見表3）
，國務(wù)院提出的要求均得到了各地的普遍貫徹，貫徹比例均超過95%。但是，有一些地方政府對戶籍或居住證（81.2%）和年齡（77.6%）也提出了要求，存在就業(yè)歧視的嫌疑
。值得注意的是，有9%的城市要求駕駛員的學(xué)歷，但普遍是初中學(xué)歷，只有天水市要求高中及以上文化程度。
表3. 有關(guān)網(wǎng)約車駕駛員的監(jiān)管條款
三、城市網(wǎng)約車監(jiān)管政策：動因與走向
以網(wǎng)約車為代表的分享經(jīng)濟創(chuàng)新了商業(yè)模式、改善了用戶服務(wù)體驗并創(chuàng)造了新型就業(yè)，在得到中央政府肯定的同時，但卻受到地方政府的嚴(yán)苛監(jiān)管。為什么各地政府會對新興經(jīng)濟采取不同的態(tài)度并使用不同的政策？
網(wǎng)約車監(jiān)管政策存在值得關(guān)注的一些特征。首先，國務(wù)院對網(wǎng)約車平臺公司提出了一攬子要求，各地政府在履行方面的表現(xiàn)參差不齊。這意味著各地關(guān)注的焦點主要集中在車輛和駕駛員，因為平臺公司的監(jiān)管相對直接和容易。其次，城市之間的差別較大，并表現(xiàn)出較強的波動性。此外，對車輛和駕駛員的要求存在較強的相關(guān)關(guān)系（相關(guān)系數(shù)為0.55，且在0.01的水平上統(tǒng)計顯著），說明對車輛要求嚴(yán)格的城市也會對駕駛員提出較強的要求。
各地網(wǎng)約車監(jiān)管政策差別很大，那么什么因素會影響具體城市對網(wǎng)約車的包容度？綜合已有研究，我們認為出租車行業(yè)的抗?fàn)帀毫Α⒐步煌òl(fā)展?fàn)顩r、交通擁堵狀況、失業(yè)率、空氣污染、行政級別等是值得關(guān)注的關(guān)鍵因素。我們系統(tǒng)收集了這些方面的數(shù)據(jù)，并利用回歸模型進行定量分析，得出如下結(jié)論。
（1）如果來自當(dāng)?shù)爻鲎廛囆袠I(yè)的抗?fàn)帀毫^大（比如出租車司機罷運），那么地方政府會迫于壓力而對網(wǎng)約車“重拳出擊”。從一些城市的情況來看也的確如此，即出租車司機罷運后，當(dāng)?shù)亟煌ü芾聿块T會嚴(yán)查網(wǎng)約車以有所“交代”。
（2）如果當(dāng)?shù)毓步煌òl(fā)展?fàn)顩r較好，那么新增網(wǎng)約車的需求不大，且會反過來影響公共交通工具的使用，則網(wǎng)約車監(jiān)管政策會趨嚴(yán)。我們將人均城市道路面積、每萬人公共汽電車輛數(shù)、每萬人軌道交通里程數(shù)、每萬人出租汽車數(shù)合并為一個綜合指數(shù)，反映城市公共交通發(fā)展水平。結(jié)果表明，公共交通發(fā)展得越好，城市越有可能對網(wǎng)約車平臺公司提出更高的要求，但是并不會影響城市對網(wǎng)約車車輛的要求。
（3）網(wǎng)約車的大量涌入，特別是鄰近城市車輛的加入，會加劇城市交通擁堵狀況。因此，交通擁堵嚴(yán)重的城市進一步發(fā)展網(wǎng)約車的意愿不強，管理部門并會加強對網(wǎng)約車的監(jiān)管。我們使用高德地圖發(fā)布的高峰期延遲指數(shù)來衡量交通擁堵情況，結(jié)果顯示交通擁堵不是影響網(wǎng)約車監(jiān)管政策的關(guān)鍵因素。
（4）網(wǎng)約車創(chuàng)造了大量新型就業(yè)崗位，所以在失業(yè)率較高的城市，發(fā)展網(wǎng)約車的需求較大，放寬網(wǎng)約車準(zhǔn)入門檻的可能性較大。結(jié)果顯示，失業(yè)率較高的城市對網(wǎng)約車車輛也提出了較高的要求，但是卻不影響駕駛員的進入門檻。
（5）大量網(wǎng)約車進入城市道路，會造成較為嚴(yán)重的空氣污染。因此，空氣質(zhì)量較差的城市，往往更傾向于對網(wǎng)約車說“不”。結(jié)果表明，空氣污染嚴(yán)重的城市更傾向于設(shè)立較高的網(wǎng)約車駕駛員門檻。
（6）城市的行政級別越高（如直轄市或副省級城市），作為區(qū)域中心城市的輻射帶動效應(yīng)越大，越有可能采取更加嚴(yán)格的監(jiān)管政策，避免鄰近城市的車輛和駕駛員進入本地市場。結(jié)果顯示，行政級別較高的城市會對網(wǎng)約車駕駛員提出較高的要求。
上述分析表明，
地方政府對網(wǎng)約車監(jiān)管存在多重動機，這在很大程度上塑造了地方政府的政策選擇和監(jiān)管風(fēng)格
。表4展示了這些影響因素與網(wǎng)約車監(jiān)管政策之間的關(guān)系，表明網(wǎng)約車的監(jiān)管政策本身及其影響因素都是復(fù)雜和多重的。網(wǎng)約車興起，帶來的結(jié)果是多方面的，比如：推動共享出行，創(chuàng)造新型就業(yè)，激化出租車行業(yè)利益沖突，導(dǎo)致交通擁堵和空氣污染。這些結(jié)果之間是相互矛盾的，地方政府不得不取舍和權(quán)衡。各地網(wǎng)約車監(jiān)管政策的殊異和趨同，同上述不同動機的共同演變有關(guān)。
表4. 網(wǎng)約車監(jiān)管政策的影響因素
四、優(yōu)化網(wǎng)約車監(jiān)管政策的建議
我們的研究表明，
當(dāng)前各地網(wǎng)約車監(jiān)管政策仍然存在過于嚴(yán)苛和門檻過高的問題，不利于網(wǎng)約車的合規(guī)化運營、公平競爭和健康發(fā)展
。這些研究發(fā)現(xiàn)有助于我們理解政府對分享經(jīng)濟的監(jiān)管立場，并為推進分享經(jīng)濟發(fā)展提供政策建議。
首先，
應(yīng)合理擺正出租車和網(wǎng)約車的關(guān)系，加快出租車的退出和轉(zhuǎn)型，并推動網(wǎng)約車合規(guī)化運營
。
研究顯示，出租車行業(yè)的集體抵制和抗?fàn)幫{，在很大程度上形塑了網(wǎng)約車監(jiān)管政策的走向，使地方政府不得不采取趨緊的監(jiān)管立場。網(wǎng)約車的加入有力加速了出租車行業(yè)的改革，為出租車行業(yè)改革帶來了一線生機。比如，在南京等地出現(xiàn)大面積出租車退租現(xiàn)象，首汽等出租車公司成功轉(zhuǎn)型為網(wǎng)約車平臺公司。應(yīng)加快出租車行業(yè)的改革，推動出租車的網(wǎng)約車化，避免出租車行業(yè)成為挾持交通行業(yè)發(fā)展的抵制力量。政府不應(yīng)為出租車設(shè)立壟斷經(jīng)營的安全區(qū)，而刻意差別化發(fā)展網(wǎng)約車。只有合理擺正出租車和網(wǎng)約車的關(guān)系，加快出租車的退出和轉(zhuǎn)型，方能有力推動出租車行業(yè)改革，使網(wǎng)約車能夠同傳統(tǒng)巡游出租車可以同臺公平競爭，并最終實現(xiàn)二者的融合發(fā)展。
其次，
應(yīng)強化對網(wǎng)約車的包容審慎監(jiān)管立場，糾正各地網(wǎng)約車監(jiān)管政策的錯誤導(dǎo)向和不當(dāng)規(guī)定，加強利益相關(guān)者協(xié)同治理
。
除了少數(shù)城市在逐步放寬網(wǎng)約車的準(zhǔn)入門檻，目前多數(shù)城市的網(wǎng)約車監(jiān)管政策并沒有出現(xiàn)類似的跡象。如果監(jiān)管部門仍然延續(xù)和固守傳統(tǒng)監(jiān)管模式，那么網(wǎng)約車行業(yè)將舉步維艱，甚至可能會扼殺這一新興經(jīng)濟形態(tài)。我們期待中央政府能夠進一步強化對網(wǎng)約車的包容審慎監(jiān)管立場，糾正各地網(wǎng)約車監(jiān)管政策的錯誤導(dǎo)向和不當(dāng)規(guī)定。
與此同時，也應(yīng)盡可能地吸收各類利益相關(guān)者的參與，使網(wǎng)約車平臺公司、駕駛員、乘客、媒體、專家學(xué)者等都能參與到網(wǎng)約車行業(yè)的共享共治之中。過去一段時間，網(wǎng)約車平臺公司普遍認識到野蠻發(fā)展的亂象和后果，并開始配合政府部門整改和提升。政府監(jiān)管政策的剛性和缺陷，不應(yīng)成為網(wǎng)約車“迷航”的理由和藉口。此外，來自公眾和媒體的參與和監(jiān)督，也有助于使網(wǎng)約車發(fā)展回歸理性。一些城市在發(fā)布網(wǎng)約車監(jiān)管政策前進行聽證會和征求意見，直接或間接推動了監(jiān)管政策的修訂和完善。
第三，
創(chuàng)新政府監(jiān)管技術(shù)和手段，使政府監(jiān)管更好地適應(yīng)交通運輸新業(yè)態(tài)的發(fā)展需求
。
隨著大數(shù)據(jù)和人工智能等技術(shù)的廣泛應(yīng)用，政府可以使用的監(jiān)管技術(shù)和手段也日新月異。對網(wǎng)約車這樣的交通運輸新業(yè)態(tài)，不應(yīng)照搬傳統(tǒng)的監(jiān)管技術(shù)和手段，特別是要減少使用落后、過時和無效的監(jiān)管方式。比如，一些城市為網(wǎng)約車設(shè)定配額，采取剛性和硬性的規(guī)定，這可能就有違智慧監(jiān)管的基本原則。網(wǎng)約車的靈魂恰恰就在于可以根據(jù)實時動態(tài)的供需關(guān)系而地靈活調(diào)整車輛的供給，并通過動態(tài)價格機制優(yōu)化不同地區(qū)和時段的供需關(guān)系。照搬出租車監(jiān)管的配額制，對網(wǎng)約車的供給數(shù)量予以規(guī)定，顯然背離了交通運輸新業(yè)態(tài)的發(fā)展需求。
最后，
中央和省級政府應(yīng)及時總結(jié)和推廣優(yōu)秀的網(wǎng)約車監(jiān)管政策，使越來越多的城市可以包容審慎地監(jiān)管網(wǎng)約車
。
我們的研究發(fā)現(xiàn)的一個有趣現(xiàn)象是，省級政府在網(wǎng)約車監(jiān)管政策執(zhí)行過程中的缺位。盡管一些省份出臺了出租車改革政策，但少有省份出臺網(wǎng)約車監(jiān)管政策。雖然同一省份的城市出臺的網(wǎng)約車監(jiān)管政策有趨同跡象，但這主要是出于城市之間的學(xué)習(xí)和模仿，而同省級政府的統(tǒng)一監(jiān)督無關(guān)。中央和省級政府應(yīng)吸取各地網(wǎng)約車監(jiān)管政策的優(yōu)秀做法和最佳實踐，并推動其在更多的城市推廣和普及，使監(jiān)管政策更好地適應(yīng)網(wǎng)約車業(yè)態(tài)的發(fā)展。
（致謝：感謝研究團隊在數(shù)據(jù)收集方面提供的支持，包括南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院的寇威威、許艷青、劉小敏、周璐，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院的韓翹楚、張浩、姜永康。）